战略议程转变与美国对盟友政策的重塑——以五眼联盟限制华为5G为例

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战略议程转变与美国对盟友政策的重塑

——以五眼联盟限制华为5G为例

刘江韵 齐为群

摘要：自2016年后，美国将与中国的竞争放到了战略议程的重要位置，而科技与经济领域成了主要的侧重点。本文将以五眼联盟为研究对象，探讨美国如何塑造英国、澳大利亚、新西兰以及加拿大等同盟国在限制华为5G项目的政策选择。本文发现在美国的战略议题发生转变后，其盟国也相应地做出了调整，在不同程度上配合美国，这说明美国有较强的塑造盟友政策的能力。美国的盟友基于成本-收益调整政策是其在应对华为5G项目的主要动因，这其中与美国存在相应的讨价还价，而美国也会依据这些盟国的战略价值，进行相应的回应，使其配合主要的战略议程。

关键词：战略议程；同盟；五眼联盟；华为5G；美国

作者简介：刘江韵，男，广东广州人，上海外国语大学国际关系与公共事务学院2017级博士研究生，主要研究方向：加拿大外交、美加关系；齐为群，男，山东省潍坊人，山东大学（威海）胜任力研究院助理研究员，中国人民大学国际关系学院2020级博士研究生，主要研究方向：国际政治经济学、亚太地区安全。

正文摘读
一、问题的提出2016年以来，美国国家安全战略发生了一定的议题转变，从小布什、奥巴马时期的反恐、遏制邪恶轴心国家，转向应对中俄等大国竞争、科技与经贸竞争。而拜登上台后，大体维持了这样的战略走势，特别是与中国的竞争上升到非常高的高度。对美国而言，凝聚盟友的力量，是达成其战略目标的重要手段。二战结束以后，美国的联盟体系成了其维持霸权的主要工具。通过缔造各种制度性很高的联盟，美国与盟国形成了各种“不对称”的等级关系，美国作为主导国设定基本的安全议题，不仅作为自身安全战略的指导，也要求联盟其他国家配合其安全战略。目前学界对于这种等级制下霸权国如何影响盟国外交政策的机制的探索仍旧较少，因此美国通过何种方式促使盟友配合其战略目标是本文研究的重点问题。很多研究并没有很好的解释这其中的影响机制，美国拥有足够的军事经济资源，是如何运用这些资源让其盟国配合其政策的，这些盟国又为何会追随美国并配合其战略，也值得探索。如果这些盟国配合其战略一起反制中国，势必会造成一定程度上的经济损失。该问题的解决，在一定程度上可以帮助学界理解美国主导的同盟如何在科技、产业领域应对中国，同时也可以进一步理解美国主导的联盟体系内部的结构与运作机制。当前技术与产业已经成为中美竞争的前沿阵地，而中国的通信巨头华为，在5G领域已经走在了世界前列。拜登执政以来重新调整了联盟政策，试图对特朗普任内奉行的单边主义外交政策、忽略霸权国对同盟国的义务进行纠偏。为此，在他的任内，以强化美国在5G通信、人工智能、量子技术、半导体产业、空间技术、清洁能源与生物技术等新兴技术领域的优势，通过联合盟友构建“技术联盟”。美国在联盟体系中占据主导作用，但在技术领域针对中国的技术联盟，并不符合盟国的主要利益。以华为5G为例，在此前的通信基础设施建设中，华为已经在包括英国、澳大利亚、德国以及法国等很多美国主要盟友国家建设了颇具规模的通信网络，一旦跟随美国的“技术联盟”去除华为的设备，将会付出高昂的代价。另一方面，美国也在渲染中国技术带来的“威胁”，逼迫盟国做出选择。在这种情况下，主要盟国的选择将会成为检验美国对盟友施加影响力的主要标准。本文就五眼联盟对华为5G（第五代移动通信技术）的限制为案例，探究美国安全议程的变化如何通过其联盟机制塑造同盟国相关政策，以适应美国的安全战略需要。在案例分析中，本文将详细检验美国影响英国、澳大利亚、加拿大以及新西兰这四个国家政策的方式。通过这些五眼联盟成员国对华为5G政策的分析，可以较好地考察这些与美国意识形态、价值观相近的国家，而且包含了小国（新西兰）、中等强国（澳大利亚、加拿大）以及强国（英国），有助于通过实证检测来验证美国塑造这些国家对外政策所表现出的多样性与差异性，从而能够提供一个全面的解释案例。本文试图在同盟制度分析的框架下，探究主导国安全议程的变化对于其他盟国的政策影响机制，以此来建立更具有广泛解释力的理论框架。另外，本文希望能够加深学界对于当前中美战略竞争下美国主要同盟国选择的认识。一、美国塑造盟友安全政策的已有解释众所周知，联盟已经成为美国战后维持秩序的工具，国内外学界也从经典联盟理论、强制性的规训或是非强制性的劝说，以及联盟管理角度进行了解读。1.1经典联盟理论留下的空白研究联盟的经典理论，分别从权力制衡、威胁制衡与利益制衡这三种角度进行解读，但他们在界定主导国如何影响其他国家的政策机制上都存在着空白。沃尔兹从体系视角提出了权力制衡理论，他强调国际体系中权力变化是可能导致联盟形成、变化的基础，实力较弱的一方联合起来制衡实力不断上涨的一方，这种均势行为也成了联盟形成的基础。而吴征宇更进一步从历史经验中验证了相比于全球，小国更关注地区强国的崛起，由此可以解释为何美国可以通过“离案平衡”的手段，来制衡地区层面的崛起国，是因为联盟内的国家形成了相关的合作。沃尔特则把对于威胁的认知作为重要的自变量纳入联盟形成的分析框架，即认为联盟形成的意义在于防范同样的安全威胁。因此他认为，盟国之间基于共同感知到的威胁而进行合作。而施韦勒将利益平衡作为解释联盟形成的基础，他强调成本-收益对于力量较小的国家非常重要，认定小国挑战大国的成本较高，因此更倾向于维持现状、追随大国，由此解释联盟是如何形成的。施韦勒从小国的动机来解释小国为什么愿意承认大国的权威，用一种从下而上的分析方式来说明小国与大国在同盟中的关系。这三种理论可以从宏观视角提供一个为何联盟形成与发展的研究，但却忽视了联盟体系主导国与其他国家政策的影响机制是否存在，特别是在主导国如何影响盟国政策的机制上留下了空白。1.2强硬的“规训”与软性的劝说探讨同盟内部国与国关系的代表性人物是戴维·莱克，他提出了等级制的分析框架，界定了权威（authority）、权力(power)以及强制（coercive）三种等级制，他将罗伯特·达尔对于权力的经典概述，即A使得B做他不愿意做的事，引入国际关系分析中。莱克认为从属国渴望更多的自主性，为此会经常试探权威的限度。而主导国发现从属国违反规则、不服从指令时，会通过“规训”（Discipline）来维持自己的主导地位，这其中包括军事干预、积极介入从属国的国内政治来进行。但这种“规训”有一定的局限性，不足以解释主导国对于同盟内其他国家的影响机制的复杂性。刘若楠在莱克的“规训”基础上，完善了美国塑造同盟国对外政策的机制。她认为在尊重主权规范的前提下，美国对从属国政策的塑造不是主要通过强制施压，而是按照自己的利益规范从属国的行为，更强调软实力的作用。其中，劝说是常用的手段，也会采用象征性的奖励或惩罚。此外，美国还会对从属国设定行为边界，不能与美国的外交政策相悖，要求从属国在与联盟外的国家发展外交关系时要保持距离，不允许建立或参加有可能削弱或排斥自身影响力的合作机制。1.3主导国的联盟管理还有些学者从联盟管理的视角来界定同盟主导国与其他国家的关系。苏若林与唐世平否认了斯奈德提出的“被牵连”“被抛弃”等因素可以单独解释联盟管理的观点，而是强调成员国的实力对比以及意图对于联盟管理的影响，将国家的意图纳入分析框架并分析联盟管理的方式。刘丰以冷战时期为例，讲述了联盟内的成员主要依靠主导国提供安全保障。超级大国的负担很重，不仅要承担自身的安全，还要保障盟友的安全。而联盟主导国对其他国家的政治制度、经济生产方式和意识形态取向具有重要的影响，这也是联盟主导国影响其他国家的一个机制，可以通过潜移默化的影响推进其他国家的内政与自己国家的制度相匹配。而美国管理联盟的主要目标是防范竞争对手并维护其霸权，因此美国采取利益协调、制度规则和霸权主导来处理与其盟友间的关系，通常会使用说服、诱导和强迫这三类手段，以弥合和协调与盟友之间的政策分歧，让盟友采取一致行动。凌胜利强调联盟发挥聚合作用，认为主导国对联盟内部的成本与收益进行协调，从而实现收益-困境相契合。他认为困境的不对称性会导致联盟成员对成本、利益的认知出现分歧，进而影响联盟的集体行动。在联盟中，被抛弃困境强一些的国家，其成本意愿也会更强，被牵连困境强一些的国家，更有可能推卸责任。这个互动关系较为完整地概述了主导国与同盟内其他国家所面临的压力与做出的选择。对于美国而言，一方面需要调动其盟国对其进行战略支持，防止“被抛弃”，另一方面又需要加强对盟国的限制防止“被牵连”。周方银从经济成本与战略投入对美国的同盟管理进行了考察，他认为这两届政府都是在美国相对衰落，以及战略收缩的大背景下进行的，联盟管理的关键在于成本与收益之间的均衡，大国加大战略投入会降低战略风险，但代价是经济负担的加重。已有的研究从联盟的体系、外部威胁以及利益平衡、联盟的安全保障与经济成本、强制性权力还是劝说的运用，来分析联盟主导国如何影响其他国家的对外关系，形成了许多种解释框架。但是，很少有从一种动态视角考察联盟，联盟内部国家之间多次互动的考察略显不足。另外，现有的研究并没有观察到主导国安全议程变动对联盟的影响，对联盟国家互动带来的政策效力也缺乏深入的探究，本文将试图丰富有关主导国设置议程对于同盟国对外政策形成的探讨，力求建立一个更具解释力的因果机制。 二、同盟主导国塑造盟友对外政策的机制为了能够把主导国、盟友与联盟作为制度本身结合起来，并体现主导国议程变化以及与盟国动态的变化，本文将采用理性制度主义的分析模式，即在理性人假设及权力的重要作用基础上强调制度改变带来的成本、收益以及联盟管理的动态分析。另外，诸如意识形态、共识等观念因素，也可以作为补充变量，来解释相关政策形成的原因。2.1主导国战略议程的改变所谓战略议程，是一个国家在特定时间内密切关注的问题或事项。而“议程设置”则是相关行为体通过采取措施使得自己关心或重视的议题得到优先关注的过程。主要安全议程的改变，是安全议题优先次序排列出现变化，以及主要的安全威胁出现变化。很多国家的政治具有多元性，不同的领导人有不同的偏好，不同的政党背后也有不同的利益集团。当政权发生交替，原有的战略议程将会发生一定程度的改变，这也是竞争性政党制度带给一个国家对外政策不断调整的机制。金登认为，“议程设置”是将所有关注的问题通过国内制度集合。其中总统及其任命的行政官员以及国会的影响议程非常重要。一个典型的例子是特朗普上台后，美国退出了《巴黎气候协定》，这既是由于特朗普本人认为气候变暖导致的危机是个假命题，也是传统油气资源企业发挥的作用。这在美国爆发页岩石革命，成为主要的能源出口国后越发明显。而拜登上任后，美国也相应地重新回到了民主党人绿色政治的理念上，认定气候政策是美国重要的国家利益之一，重返《巴黎气候协定》并鼓励新能源汽车等技术的发展，以推动气候政策-产业结构升级的战略。另外，战略议程也包括对威胁认知的确认，这是由变化的国际形势决定的。国际体系变化较慢，权力结构与国家间身份认同相对稳定的特质使得战略议程从长期来看是较为稳定的。然而，有些重大的事件可能导致原有的主要威胁让位于新的威胁。例如“珍珠港事件”的发生，使得美国政府将应对法西斯的威胁列入首要议程。2.2主导国对盟国政策的影响机制当主导国的议程发生改变的时候，联盟作为主导国主要的战略工具，将会对主导国与盟国的沟通、协调起到重要的作用。主导国在联盟框架内向其他盟国传达自身议程改变的信号，并要求其盟友服从。而盟友也会据此做出选择，决定是否配合主导国的安全议程改变。基于这个逻辑，本文将提出如下基本假设：假设1：主导国议程的改变将会直接影响到联盟的路径依赖效应，同盟国不得不面临与主导国政策协调成本增加的情况。所谓路径依赖效应，诺斯在他的著作中曾做出论述：一旦制度能够确立并发展，将会存在着报酬递增和自我强化的机制。联盟其他国家，由于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断自我强化。联盟维系的基础是主导国与同盟国一起发挥联盟作为制度的功能，主导国提供公共物品，包括安全保障、信息共享、技术共享以及武器装备升级等相关内容，在此基础上形成了较稳定的合作机制，通过多次合作形成信任，逐渐降低了交易成本。而且随着制度的完善，主导国与同盟国的收益都在不断提升，即所谓边际效益递增。在这种情况下，同盟国已经形成了对于主导国的习惯性依赖。随着时间的延续，主导国与其他同盟国已经形成了相对的“帕累托最优”。因此，当主导国调整其战略议程，并通过明确可信的信号传达给盟友，要求盟友调整各自的战略，那么将会使得同盟国适应主导国的安全议程调整的机会成本提高，可能会降低之前稳定制度所带来的收益。在原有的制度框架下，稳定的报酬递增和机制的自我强化是制度维系的基础。一旦战略议程发生转变，这意味着盟友要承担额外的义务来满足主导国战略调整的需要，增加对防务开支的投入并追随主导国进行相关的外交政策协调，这都会动用自身的战略资源来进行相关的投入。假设2：在预期机会成本较高的情况下，同盟国与主导国会通过联盟框架内的沟通、协商机制来适当对冲成本提高带来的风险。对于议程改变产生的机会成本，主导国与同盟国都会进行评估，如果同盟国认为成本较小，且在自己承受的范围内，就会愿意做出战略调整。在机会成本较大的时候，同盟国抛弃制度与主导国并非不可能，但这种情况不在本文的讨论范围之内。实际上，多数同盟国由于联盟制度已经形成路径依赖，很难真正离开主导国，在自身利益受损的情况下，会评估是否有主导国抛弃自己的风险，就会自动服从主导国的命令，调整自身战略来配合主导国。在这种情况下，主导国已经成功塑造了同盟国的相关政策使之与自身的安全议程相匹配。这种沟通协商机制同样对主导国有着较强的意义。主导国一旦发现盟友难以承受成本的提高，为了维持联盟机制的稳定，便会主动参与到讨价还价中。主导国利用各种激励措施，包括军事与经济援助、满足盟友其他领域的需求等方式，来激励盟国乐于接受这种战略议程调整。假设3：同盟国的战略意义与意识形态对于协商沟通的走向非常重要，将会决定主导国通过何种方式与盟友进行协调。战略意义一方面来源于该同盟国本身具有较高的经济、政治权力，使得主导国不得不重视。另一方面，则是由于该国在某一议题上有举足轻重的作用，其政策取向可能会影响其他国家的选择，具有“风向标”作用。以围剿华为5G为例，美国势必会争取拉拢五眼联盟中实力较强，影响力较大的国家，从而壮大封锁华为的力量，并吸引或迫使地区中小国家加入。而一国在联盟中的战略意义较强，便会主动向主导国讨价还价，试图增加主导国的投入，降低自己的机会成本。有些情况下，一些盟友会表现的非常激进，公开拒绝配合主导国的战略。一个典型的例子是在2018年6月，当特朗普政府宣布对欧洲盟国实行高额的钢铝关税后，法国总统马克龙在G7会议上不仅指责美国的“孤立主义”与“霸权”，还呼吁G7其他6国做好“G6+1”的准备，甚至宣称“没有永远的领导人”。当主导国自身物质资源有限，则会主要靠以下两种方式来塑造同盟的政策。一是通过相近的意识形态进行战略聚合，使盟国对敌我认知、战略目标与自己相一致。进行劝说的基础在于统一的价值观，从而使其自愿调整自身的政策选择。诺斯从节约成本的角度对意识形态所发挥的作用做出了解释，他认为相同的意识形态可以在很大程度上节约交易成本，主导国与盟国认识到相关的环境并简化其决策过程，从而成为一种节约机制，克服所谓的“搭便车”行为，基于意识形态等观念因素，形成一种高度的认同，使得盟国不再关注到自身的得失，而是在主导国的劝说下形成一种集体身份认同，更多关注整体的收益与共同目标，从而选择与主导国一致的政策。假设4：只有在沟通没有效果的情况下惩罚可以成为主导国影响盟友的手段，但运用这种方式应该是非常审慎的。在沟通、劝说没有效果的情况下，主导国则会采取一系列强制性的手段来迫使盟友根据主导国重新设定的安全议程进行外交政策的调整。这其中有象征性的惩罚，包括问责、公开批评、暂停部分军售、暂停军事援助、暂停双边对话或会议，以及剥夺相关国家在联盟内部分权益或称号等。而更严厉的惩罚，则是在其联盟中除名并降级双边关系，一个典型的例子是1987年新西兰议会颁布禁止核动力军舰进入本国港口的法案后，美国将新西兰的地位从“盟国”降至友好国家，中止了双方的高层防务合作。为了维持联盟关系不被破坏，主导国也会注意将惩罚控制在一定范围内，毕竟主导国的目标是为了同盟国的政策能够贯彻下去并达成一致。只有在极端情况下，主导国才会对盟国实施难以承受的惩罚，典型的案例可见20世纪50年代至60年代苏联对于匈牙利、捷克斯洛伐克的出兵，破坏两国进行的政治经济改革。有些情况下盟国或许会采取与同盟外国家合作的方式，来弥补主导国重新设置议程机会成本的损失。这种情况下，如果同盟外国家与主导国并没有激烈的战略竞争，主导国干预的可能性不大。而如果外部国家与主导国存在激烈的战略竞争关系，那么主导国会倾向于采取强硬的措施来惩罚同盟国，使其放弃与外部国家的合作。或者主导国在联盟外国家与同盟国之间设置障碍，从而断绝主导国利用外部合作弥补机会成本的路径。当主导国的安全议程得以改变，而其主导的联盟运作方式也相应地发生了变化，会要求盟国调整自身的政策与之匹配。具体来说，是通过信号、沟通协商以及惩罚三种机制实现（参见表一）。三、美国战略议程的转变：强化对华科技与经济竞争作为西方同盟体系的主导国，美国自身战略议程的设置决定了其联盟运作的方式、议题以及与其他同盟国的关系。而美国的战略议程变化，集中体现在一些纲领性文件。1986年，美国通过了《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》法案，其中第603款规定，历任美国总统应在适当时候向国会提交《美国国家安全战略》报告。从里根开始，历任美国总统上任之初都会发布《国家战略安全报告》，这也为美国战略议程奠定了基础。3.1中国的威胁认知不断在加强自特朗普上任后，中国被界定为主要安全战略威胁。一方面是由于中国综合国力的快速崛起，经济实力地位明显上升，从2010年占世界总量的9.3%，上升至2016年的12.4%。随着美国等国家的疫情仍在蔓延，中国经济比重还将持续上升，预计在2030年将达到17.6%。另一方面，美国对安全威胁的界定很大程度上在于评估对象的意识形态、政治制度等有重要的影响。在美国国内，不管是支持对中国“接触”的一派，还是主张遏制的一派，都坚持美国所谓“宪政”制度的优越性，贬低一些非西方的政治制度。在小布什与奥巴马任内，美国对中国的总体定位是“建设性关系”( constructive relationship)，而在特朗普上任后发布的2017年版《国家安全战略报告》中，中国与俄罗斯一起被列为“修正主义国家”，成为美国面临主要挑战，这也奠定了中美之间战略竞争加剧的基调。在这份纲领性报告发布后，特朗普政府连续针对中国征收高额关税，并对中国高科技企业华为、中兴、字节跳动等进行打压，再加上新冠疫情后美国政府对中国的污名化加强，中美战略脱钩的趋势越来越严重。从美国副总统彭斯在2018年10月在哈德逊研究所发布的所谓“中国威胁论”的演讲，到2020年7月23日美国国务卿蓬佩奥在尼克松图书馆前发表所谓美国“接触战略”已死的演讲，中国已经完全被美国列为主要的战略威胁。拜登的任期刚满一年，但传达出将与中国的竞争作为主要议程的信号已经非常明显，基本上继承了特朗普政府对华竞争的战略态势，凸显了美国对华科技竞争的长期性、系统性、跨域性、阵营性特征。在2021年3月制定的《临时国家安全战略方针》中，拜登政府明确了“美国必须恢复持久优势以便能够基于强大实力迎接当前的挑战”原则，并强调中国有可能利用经济、外交、军事与科技力量持续挑战美国主导的国际体系。国务卿布林肯也在他的首场对外政策演讲中表示，中国是美国21世纪最大的“地缘政治考验”，是唯一拥有经济、外交、军事和技术实力，却对稳定和开放的国际体系构成重大“威胁”的国家。此外，拜登也强化与盟友在应对中国挑战方面的共识，在2021年3月的G7会议以及慕尼黑安全会议上，他反复强调“美国回来了”，号召盟友在应对中国经贸、产业科技以及人权问题上形成共同立场，并呼吁美国和欧洲等必须共同为与中国之间的“长期性、战略性竞争” 做好准备。由此可见，从特朗普到拜登，都将中国列为主要的威胁。将深化对华竞争作为新的战略议程已经是美国政治精英的共识，这是国际政治结构化矛盾的体现，在很长的时间内恐怕都难以改变。3.2经济与科技在美国安全议程中的提升2016年之后，美国的安全已经发生了重要的变化，不管是特朗普还是拜登，两届美国政府都把经济安全与维持美国在高科技领域的重要优势，纳入极其重要的战略议程。在2017年版《国家安全战略报告》这份决定美国战略走向的重要文件中，美国政府将支撑美国国家安全的四大支柱及其优先行动予以表述，这也被认为是美国的核心利益。其中第二个支柱是促进美国繁荣，这一部分包括复兴美国国内经济；推动自由、公平和互惠的经济关系；在研究、科技、发明和创新上保持领导地位；促进和保护国家安全创新基地；维持能源优势。较以往相比，经济安全已经上升到了非常重要的地位。不管是特朗普还是拜登，都强调中国经济增长与贸易给美国带来的挑战。两届政府领导人，均将外国政府的“不公平贸易”做法视为美国失业率上升、产业衰落，以及整个中产阶级衰落的重要原因。拜登在对华经济政策上，尽管强调以“再挂钩”取代“脱钩”战略，但是也表现出强烈的保守主义色彩。这可以从国务卿安东尼·布林肯上任后首次演讲中表现出来。他说：“我们中间的一些人先前争辩要自由贸易协议，因为我们相信美国人会广泛分享经济得益，相信那些协议会以我们希望的方式塑造全球经济”；但“我们现在的方针将与此不同，我们将为每个美国工作岗位而斗争，为所有美国工人的权利、保护和利益而斗争。”经济议题重要性的上升，反映的是美国经济的衰退。自2008年金融危机后，美国相对衰退的迹象越来越明显，特别是与中国经济的差距逐渐变小，美国战略收缩的趋势非常明显。此外，与经济安全同样在美国安全议程中得到提高的，是维持美国高科技产业的竞争优势，即维持美国在关键技术领域的优势，保证创新性。科技领域较先进的一方希望维持或者扩大差距，在增强自身实力可能性不大的情况下，阻止、破坏另一方的发展成为常态。在《美国国家安全战略报告》中，特朗普政府首次将科技与大国竞争结合在一起。为了保持竞争优势，将优先发展事关经济增长和安全的关键新兴技术，例如数据科学、加密、自主控制技术、基因编辑、新材料、纳米技术、先进计算技术和人工智能。在2020年度的《国防授权法案》中，也可以看到美国政府对于高科技产业的重视。该法案要求国防部制定5G战略及实施计划，并授权拨款2.75亿美元用于新的5G信息通信技术研发，以确保“信息建设的安全性和强大的工业基础”。伴随着2018年7月开始的中美经贸摩擦，是美国政府对中国高科技企业的打压，以应对中国高科技的弯道超车以及“中国制造2025”战略。2019财年的《国防授权法案》中，要求美国政府机构不可购买或使用中兴、华为及其子公司的通讯产品与服务。中兴华为两大通讯企业先后因美国的“长臂管辖”受到限制，而另一家中国高科技企业字节跳动也以所谓“危害美国公共安全、隐私”等名义，被要求强制转让给美国企业。在美国国会，包括鲁比奥等反华议员，连续在美国推动了多个针对中国高科技企业的禁止议案，而美国商务部甚至白宫也直接出台行政命令，开始极大程度地限制中国高科技企业在本国业务的开展，以及对中国的技术出口。这也反映出当领导国面临竞争者的安全竞争时，倾向于加强技术出口限制，一个新兴大国的技术进步会改变在技术领域，甚至未来可能爆发的战争中的攻守平衡。拜登上台后，对特朗普任内一些有损美国高科技产业供应商与消费者利益的单边主义政策进行了调整，但并没有放弃在高科技产业上针对中国。由于中美战略竞争已经到白热化阶段，民主党与共和党在应对中国竞争方面达成一致，再加上美国一直以来倾向于将威胁与外部强有力的挑战者与竞争者联系在一起。2021年2月，拜登发布行政命令，要求对半导体制造、新能源电池、稀土矿物和医药用品4项关键产品的全球供应链进行审查。这4个领域被认为是美国较大的薄弱环节，关乎美国国家安全，特别是在稀土、钕磁铁和医药品方面过分依赖中国供应，而拜登政府许多官员也多次指出中国等国家施行包括国家补贴和知识产权强制转移在内的不公平的贸易做法。为此，拜登政府于同年6月8日宣布成立两个专门组织，负责供应链重组运动，以减轻严重的安全风险和经济掣肘。第一个是由商务部、运输部和农业农村部领导的特别工作组，应对较近期的供应链挑战，缓解“瓶颈”；第二个是美国贸易代表领导的“贸易突击队”，负责拟订针对不公平贸易做法的强制性实施计划，以减抑对关键性供应链的侵蚀。为了推进科技领域的相关政策，拜登签署了数个行政令。2021 年 1 月 25 日，白宫签署了投入3000 亿美元的“振兴美国制造”创新基金，支持国家科学基金会（NSF）等部门以及相关科研部门的研发投入，并创立新的突破性技术研发计划以支持 5G、AI 等技术创新。拜登任内第一年在科技方面最大的动作便是《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act），代表了美国政府面对激烈的全球科技与产业竞争的最新纲领。依据该法案，美国拟于五年之内，在人工智能、半导体、生物技术、量子计算、先进通信及先进能源等关键领域投资1100亿美元，凸显了美国维持尖端科技领域绝对优势的战略目标。与前任特朗普相比，拜登政府在科技领域最大的变化便是与盟友组建“科技联盟”。其标志性的事件是在2021年2月的慕尼黑安全会议上，号召欧洲盟友共同投资促进技术创新，制定技术进步的规则，确立网络空间、人工智能、生物技术等领域的行为规范。并在6月举行的美欧峰会上，表明要跟欧洲盟友在数字转型、刺激贸易和投资、加强其技术和工业的领导地位、保护和促进关键与新兴技术及基础设施等范围推进合作，还计划合作开发和部署基于共同民主价值观的新兴技术，鼓励兼容的标准和条例，建立更高级别的美欧贸易和技术理事会（TTC），以提供一个更具机制化的合作平台。该机构的设立，是拜登政府试图通过与盟友加强合作，互补互助来保证高科技领域对华“脱钩”，美欧则共享高科技领域“共同市场”。可以说，从特朗普到拜登政府，美国都表现出在经济及高科技领域与中国竞争的明显态势，并向盟友发出了强烈的讯号。在权力转移的重要时期，尖端技术领域的重大突破已成为一国能否在政治上取得卓越地位的重要决定因素。如果说在经贸领域美国表现出由脱钩转向“再挂钩”的倾向，那么在高科技领域针对中国，并试图脱钩的趋势则未有减缓反而有所加强。四、五眼联盟成员国对华为5G的政策如前所述，当美国安全议程发生变化，开始将中国视作主要的安全威胁，并将经济、科技领域上升到安全战略重要地位时，势必会对盟友的对外政策进行塑造，使之与自身安全战略相匹配。而在科技与经贸领域应对中国的挑战，五眼联盟则是美国战略的一个重要抓手。五眼联盟源于二战期间美英两国建立的情报合作关系，以应对纳粹德国、日本等轴心国军事以及秘密机构的情报识别、监听，并对其加密信息进行破解。战后，澳大利亚、新西兰及加拿大三个国家先后加入该联盟，在整个冷战时期针对苏联，而在21世纪头十年，针对恐怖主义组织展开了以情报收集为主的协调合作。在这个过程中，五眼联盟逐渐确立了以美国为主导、其他国家予以配合的合作机制，其中美国拥有全世界最庞大的信息搜集网络，也具有最高的情报搜集能力，成为提供给其他国家的公共产品，也成为五眼联盟持续70余年的主要物质基础。而其他国家在制度框架内也能够接受美国提供的相关情报，并不断通过合作，形成了彼此间的信任与固定的合作模式，每个成员国负责某一个地区的情报，以此构成了覆盖全球的情报监控系统。随着中东恐怖组织势力不断消退，中国与俄罗斯成了美国所谓的“战略竞争对手”以及安全战略的主要重心，在五眼联盟内部还通过了明确阻止中国高科技通信企业华为5G的信号。这既是为了能够配合特朗普政府对中国实行的高关税政策，同时也是对中国高科技企业的代表华为进行精准打击，符合美国将经济与科技安全设置为主要安全议程的领域。2018年7月17日，五眼联盟成员国情报组织领导人在加拿大的新斯科舍举行会议，所讨论的内容即包括“如何将华为排除出5G采购名单”。最终5国在应对中国挑战、审查中国投资方面达成了共识。而美国中央情报局局长哈斯佩尔在会议上也极力要求其他盟国配合美国在反制华为的问题上达成一致。在2019年的5G安全规则讨论会上，美国联合北约、欧盟以及日本与韩国等国家与组织，试图商讨一致的5G安全标准来将华为排除在外。尽管华为一直坚持认定自己是中国的民营公司，和中国政府并没有特殊关系，但美国情报部门一直以“莫须有”的姿态，以信息安全及窃取信息为由要求国内任何部门以及盟友拒绝使用华为的设备。4.1美国战略议程的改变对盟国的影响对五眼联盟成员国来说，调整自己的外交政策配合美国，是由原有的制度路径依赖带来的。实际上对英国、加拿大、澳大利亚以及新西兰来说，与美国在安全及情报方面的合作，意味着可以继续享有美国提供的公共产品。这些国家的华为政策，与中国的经贸关系密切相关。尽管华为只是中国的一个公司，但其对华为的政策走向，代表了对中国的信任程度，以及相应双边投资、经贸合作的指向标，一旦做出了跟随美国抵制华为5G政策的走向，那么势必会对中国与这些国家的双边经贸产生较强的负面影响。中国在其经贸版图中占有重要地位，是澳大利亚、新西兰第一大贸易伙伴，英国的第三大贸易伙伴以及加拿大的第二大贸易伙伴，而加拿大在特鲁多上任后，力推与中国建立自贸协定，以弥补特朗普退出TPP后的空白。2018年与美国、墨西哥谈成美墨加自贸协定时，美国方面提出了抵制中国等非市场经济国家的毒丸条款，而特鲁多则顶住美国压力，表示该协定不会影响与中国的自贸谈判。有些学者将去除华为设备的成本解读为跨国公司本地嵌入水平，即跨国公司以直接投资的方式进入东道国后与当地政府、市场以及社会公众建立起的各种正式与非正式的联系,以及这些联系的紧密程度。自2009年起，华为开始研发５G技术，到2013年共投资５G 技术研究超６亿美元。2014年之后，华为着手在全球部署５G 建设的准备工作。华为的设备相对于其他设备，平均成本低20%，而且很多国家之前在3G/4G中已经使用了华为的设备，一旦升级到5G时，原本的许多华为设备可能要更换，又是一笔很大开支。这也是由华为作为一个跨国企业在很多国家投资以及建设相关项目的较高嵌入程度决定的。4.2同盟国对美国的讨价还价在特朗普政府明确做出安全议程调整，并在五眼联盟将华为5G项目列为主要的针对目标后，英国、澳大利亚、新西兰及加拿大都做出了回应。除澳大利亚外，都对美国采取了讨价还价的策略，力求将自身因对华为5G政策的损失降到最低。澳大利亚则是五眼联盟国家里，率先做出禁止华为5G的国家。2018年8月，澳大利亚政府在没有提前审查安全性能的情况下，直接禁止华为和中兴提供支持该国新电信网络的设备，理由是“可能受外国政府法外指示”，构成了不可接受的安全风险，这与澳大利亚近年来对华安全威胁感知的不断加强有关系。2017年后，澳大利亚政界热炒所谓的“中国渗透论”，以澳大利亚前总理特恩布尔在2017年底发表的所谓“澳大利亚人民站起来”为典型代表，其实也都是在没有确切证据下提出的，很大程度上破坏了与中国的信任与互惠关系。英国是五眼联盟中最重要的成员国，作为其他盟国的宗主国，该国对于华为5G的走向也在一定程度上影响到其他成员国。在特蕾莎·梅以及约翰逊任期的早期，英国政府对于华为5G总体呈较为开放的姿态。美国时任副总统彭斯在2019年慕尼黑安全会议上抨击华为存在安全威胁，呼吁盟友停用华为。而且澳大利亚官方也加入了对英国的游说，但英国官方在经过对华为5G的风险评估后于2019年2月宣布华为风险可控，不打算对华为5G项目进行限制。2020年1月，在美国国务卿蓬佩奥访问英国之前，英国首相约翰逊宣布在5G网络建设中“有限度”使用中国华为技术，华为将提供包括基站在内的5G非核心设备份额的35%，英国在包括军事基地、核设备等敏感区域则不准备采用华为的设备。而到了2020年7月，英国政府对华为5G项目的态度发生了巨大转变，首相约翰逊宣布将禁止本国电信公司购买华为5G网络制造的新设备，并将在2027年前将国内5G网络完全去除华为设备。实际上，英国深知立刻去除华为5G项目并不现实，会造成本国经济利益的重大损失，因此英国一开始并没有跟随美国对华为5G项目进行限制。但是到特朗普任期后期，美国要求英国去除华为5G项目的声音已经越来越强烈，英国也不得不正视逐渐去除华为5G项目的需求。而将截止日期定在2027年，一方面可以减缓英国立刻移除5G项目带来的损失，可以在长时间内寻找替代的设备供应商，另一方面英国也可以依据后期美国安全战略的调整，以及中国方面的后续反应，来决定是否继续移除华为5G设备。可以说，这是英国方面与美国讨价还价所取得的结果，给英国更多时间来降低直接禁止华为5G项目给英国带来的成本。毕竟除了高额的建设成本，华为与35所英国大学保持着产研合作，并在剑桥大学、布里斯托、伊普斯维奇和爱丁堡拥有自己的研发中心，过去十年，华为在英国的产研基地平均每年投资8000万英镑。加拿大是美国的传统盟国，因为距离较远，很少涉及亚太地区安全事务，与中国并不存在结构性安全冲突。尽管饱受美国、澳大利亚等盟国的压力，国内反对党、军方都呼吁能够采取跟美国一样的措施来限制华为5G项目，但加拿大政府出于经济利益考量，并没有跟随美国、澳大利亚等盟国，对华为5G项目予以限制。加拿大网络安全中心负责人在2018年9月仍公开回应称，至今未发现使用华为设备会给国家安全带来威胁，无需禁止华为参与5G网络建设。这也说明了特鲁多政府更加重视经济收益，不愿在华为5G问题上进一步与中国交恶。但“孟晚舟事件”成为中加关系的转折点。2018年12月1日，华为高管孟晚舟被加拿大执法人员拘捕。这背后是美国安全部门要求加拿大司法机构按照两国的引渡条款，以违反美国关于向伊朗出售敏感技术的法律将其拘捕，并寻求引渡。而特鲁多政府则以司法独立为由，拒绝释放孟晚舟。这一事件直接导致中加关系恶化，使得中加自贸谈判也一再搁浅。2020年6月份，加拿大前两大通信设备供应商已经与瑞典爱立信和芬兰诺基亚签订了合作建立5G电信网络的协议，华为并没有在采购清单里，这也说明尽管加拿大没有正式表明要去除华为5G设备，但实际上已经跟随了美国及其他五眼联盟成员国在华为5G项目中的政策选择。而在面临中国带来的经济收益与美国作为主导国要求禁止华为5G的要求下，新西兰呈现出了摇摆的姿态。该国情报机构在2018年11月拒绝了本国电信运营商Spark提出的在第五代移动网络(5G)中使用华为设备的计划，新西兰政府也声称华为的参与将引发“重大国家安全风险”。但2019年4月，新西兰方面对于华为5G的态度出现反转，总理阿德恩否认了即将禁止华为5G的传闻，并表示要自行审议华为5G的安全。同年11月，该国第二大电信运营商斯巴克（Spark）宣布将会在该国5G建设中保留华为提供的设备。2020年7月，新西兰政府通信安全局安德鲁·李特尔表示，政府不会封禁任何电信供应商，没有排除使用华为5G设备。之所以新西兰在早期做出对华为5G禁止的姿态，是为了向美国表明自己的立场，但随后新西兰政府也发现，一旦彻底禁止华为5G设备将会影响对华关系。因此，新西兰通信产业部门才对华为5G项目采取了相对温和的策略，宣布并没有跟随其他国家禁止华为5G项目。可以说，在美国要求五眼联盟成员国配合其在华为5G政策上，一定程度打破了原有的路径依赖，毕竟这些国家能够与中国建立广泛的经贸科技合作，是建立在市场资源优化配置上，较少考虑到安全因素。而美国要求盟友配合其在华为5G上的政策主张，安全上的考量将会压过经济上的考量，势必会造成较高的机会成本。而这些国家除了在对华安全威胁认知上较强的澳大利亚外，都没有能够立即配合美国对华为5G项目展开清除，而更多是采取折中措施，与美国讨价还价，争取减少以此带来的风险与成本。4.3美国在华为5G问题上对盟国的动员在明确表示华为5G涉及美国的国家安全，并要求盟友配合美国抵制华为5G项目后，面对盟友的讨价还价，美国要考虑到哪些盟国对该战略议程重要，进而主动去动员。在面对盟国禁止华为5G付出较大经济代价的情况下，美国也势必会强调意识形态的作用，强调与盟友共身份，进而统一与盟友的行动。如前所述，英国在2019年前后，对待华为5G项目的态度上出现了较大的返转，这是美国积极游说并予以安抚的结果。一开始美国在五眼联盟内部动员盟国一起反制华为5G项目，主要参与对英国动员的是中央情报局人员。之后，彭斯、蓬佩奥、博尔顿以及奥布莱恩等高官通过参加慕尼黑安全会议并亲自访问英国，甚至就连特朗普也公开表示，英国之所以能够对华为5G项目采取限制，是因为他通过向约翰逊承诺更多的贸易优惠条件，以及施压断绝情报合作，包括考虑从英国撤回RC-135间谍飞机，并且不再把F-35A部署在英国基地。这才使得英国政府在限制华为5G项目上实现了根本反转。对于另一个主要盟国加拿大，美国一开始也向其施加压力，要求配合美国对华为5G项目的政策，但加拿大政府出于经济利益考量，并没有跟随美国、澳大利亚等盟国对华为5G项目予以限制。对此，美国则充分利用与加拿大之间的司法协议，酝酿了“孟晚舟事件”，导致中加关系恶化，从而限制了加拿大与中国亲近。此外，美国与五眼联盟其他国家在涉及中国香港、新疆等人权问题上形成了反华阵线，保持意识形态高度一致。2021年2月，加拿大众议院投票通过针对中国新疆的反华动议，此后在3月22日，加拿大同美英两国在新疆问题上对中国有关实体实施所谓“制裁”，其驻联合国大使在6月22日联合国人权理事会上代表美日英澳等国宣读了关于中国的联合声明。而对于没有在华为5G政策上全面倒向美国的新西兰，美国也并没有急于采取激进的惩罚措施，一方面是由于新西兰的自身战略价值并没有其他盟国那么大，另一方面则是为了维护五眼联盟内部的稳定关系，从而保障整个联盟体系的运转。可以说，美国利用了自身政治影响力，在意识形态上与盟友形成反华共识，与加拿大、英国以及澳大利亚在针对中国的香港、新疆人权问题上高度保持一致，强化与中国的意识形态对抗。五、结语当主导国自身的安全议程发生改变时，可能会给同盟国带来相应的成本，这是主导国与同盟国互动中必须要解决的问题。主导国将会通过相应的物质奖励、意识形态强化以及相应的惩罚等手段，来促使同盟国的政策与自己的战略目标相匹配。以华为5G为代表的通信领域，已经成为中美之间“技术战”的主战场，掌握尖端技术的全球霸权国美国不仅通过自身直接切断对中国关键技术的供应威胁中国的产业安全，同时也在动员盟友一同发动对华为的封锁。本文发现在特朗普执政后，美国战略议程发生了改变，不断强化中国“威胁”，经济与科技安全上升到重要位置，这也是美国作为霸权国对崛起国挑战所做出的应对。通过对五眼联盟成员国的考察发现，英国、加拿大、澳大利亚以及新西兰在华为5G问题上，都会面临与美国的情报分享与安全合作，以及中国的经贸利益、移除华为设备的成本取舍。对这些国家来说，并不像美国一样有维持技术霸权的需求，因此是否限制华为5G项目，主要取决于与美国互动的结果、是否担心与中国交恶产生的成本，包括华为已经在该国落地的项目将会成为沉没成本，以及对华经贸可能下降造成的损失。新西兰自主性较弱，但是却在华为5G问题上采取了相对摇摆的策略。在美国、澳大利亚相继出台禁止华为的法案后，新西兰便与之跟随，但却在2019年后出于担心对华经贸与双边关系，而对华采取了相对温和的态势。加拿大则更倾向于与中国推进良好的经贸合作，因此在限制华为5G项目上非常谨慎，但美国通过孟晚舟事件，在加拿大与中国之间设置障碍。但加拿大至今仍旧没有完全限制华为5G项目，或许说明特鲁多政府仍旧不希望进一步恶化中加关系。至于英国前后出现了较大的态度反转，在2020年7月前并没有坚决限制华为5G项目的开展，而在这之后却表示要在7年时间里逐渐清除已有的华为设备。美国不需要动用太多资源就可以使澳大利亚与新西兰直接采取对华为强制的措施。而对英国却动用了多种资源并采用了多种激励措施，这也间接说明英国较其他国家相比，在五眼联盟反制华为5G项目中的作用更加重要。毕竟英国是五眼联盟内部的主要大国，对美国整合联盟其他国家的资源非常重要。但对加拿大，特朗普政府则利用两国司法联系，施加政治影响，强化意识形态共识，来撬动中国与加拿大的双边关系，使其放弃亲近中国的政策选择，加入限制华为5G的队伍中。而当中加自贸谈判因为“孟晚舟事件”得以搁浅，加拿大基本上已经意识到与中国关系很难挽回，但也不希望正式宣布退出华为5G，因此暂时搁置这个议题，是面对中美的压力不得已而为之的选择。总的来说，美国政府在应对华为5G问题上发出了明确的信号，要求盟友来推进相关的政策。而从五眼联盟的四个成员国在华为5G问题上的表现来看，各个国家都不希望完全走到美国的对立面，总体上倾向于配合美国安全议程的调整。澳大利亚这一自主性较弱的国家很轻易地推动了针对华为5G项目的禁令，而美国对于新西兰先后摇摆的态度，却也并没有过多施加压力，这与新西兰在五眼联盟中边缘化的地位不无关系。面对英国这一战略自主性较强的国家，美国则充分利用了各种物质资源，在英国政府换届后与其讨价还价，推动英国渐进式对华为5G项目的禁令；而对加拿大这个一开始有一定亲华倾向的盟国，则借助司法程序与强化意识形态共识的手段，破坏中加关系，以此使得华为5G项目难以落地。由此可见，在美国发动应对华为5G的禁止方面，对于盟友的重要性也有相应的考量，会把更多资源用在具有战略意义更加重要的盟友身上。可以说，在应对中国与美国战略竞争的议题上，作为美国的同盟国，在政策选择上选边站的压力越来越大。美国会通过各种战略资源，来促使其盟国配合其维持霸权的战略，包括经济与科技领域。过去这些国家可以依据市场效益，选择与有更大市场的中国展开合作，但是一旦美国发出了强烈而且迫切的信号，要求其盟国配合制衡中国，那么将会给这些国家带来两难。如果坚定地反制中国，意味着较大的经济损失，而选择不配合美国，则可能会导致联盟体系的动荡甚至瓦解，失去原有的合作带来的收益，自身的安全也难以得到保证。往往更具有战略自主性的国家，在应对大国竞争压力的过程中有较强的讨价还价的能力，即使难以否定美国的要求，也可以给自己做出相应的决策，提供一定的缓冲期，从而降低成本。而自主性较弱的国家，则并没有太多讨价还价的能力，主动或者被动地接受主导国的要求。华为5G领域是一个比较有代表性的能够反映美国战略转型，对于盟国安全-经济政策影响的一个案例，而随着拜登政府提出诸如“弹性供应链”“印太经济框架”（IPEF），未来则可以进一步探究美国如何影响联盟成员政策的机制。

编辑:贡 杨 邵雯婧

《太平洋学报》

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